“van provinciael belang”, casus Antwerpen

De eerste Belgische grondwet van 7 februari 1831 stipuleert al duidelijk in art. 1 “België is verdeeld in provincien. Deze provincien zyn: Antwerpen, Braband, West-Vlaenderen, Oost-Vlaenderen, Henegouwen, Luyk, Limburg, Luxemburg, Namen, behoudens de betrekkingen van Luxemburg met het Duytsch verbond.” De primauteit van de provincies als territoriale determinanten van de indeling van het grondgebied is kristalhelder. Over het bestuur van de provincies spreekt de grondwet zich wat verderop uit. Er komt een - volgens de vigerende cijnskieswetgeving gekozen - orgaan van vertegenwoordigers, de provincieraad, waarvan de leden, naar analogie met de andere bestuursniveaus, een uitvoerend orgaan kiezen, de bestendige deputatie. Aan het hoofd komt een door de koning aangestelde ambtenaar of commissaris te staan, de provinciegouverneur. De volheid van bevoegdheid van de provincieraad wordt geregeld in art.108: “de overlating aen de provinciale en gemeentelyke raden van al hetgeen van provinciael of gemeentelyk belang is, onverhinderd de goedkeuring hunner akten, in de gevallen en op de wyze die door de wet bepaeld zyn”.¹

Op zich is het, met andere woorden, een volwaardig niveau tussen de andere in. En toch blijkt de provincie in de daaropvolgende jaren wat het ondergeschoven kind van bestuurlijk België. Zo is er het heen en weer manoeuvreren bij het opstellen van de provinciewet en de provinciale kieswetgeving. Etienne de Sauvage, de liberale minister van Binnenlandse Zaken en eerste gouverneur van de provincie Luik (1830-1831), formuleert in 1831 een eerste voorstel maar wordt door zijn twijfelende collega’s teruggefloten. Veelvuldige regeringswisselingen worden ingeroepen als reden, maar het kalf ligt elders gebonden. In de politieke wandelgangen speelt zich in die periode een zware discussie af tussen autonomisten en centralisten, met andere woorden, een princiepskwestie over de mate waarin macht van de centrale overheid mag worden overdragen aan provincies en gemeenten. In juni 1834 beslist de Senaat de bespreking en goedkeuring van een provinciewet dan maar uit te stellen tot na de goedkeuring van de gemeentewet. Het probleem wordt dus op de lange baan geschoven.

Beide wetten komen uiteindelijk in 1836 tot stand, maar er is een fundamenteel verschil in die wachtkamer. Met tijdelijke maatregelen wordt de verkiezing van gemeenteraden mogelijk gemaakt en die stellen op hun beurt een schepencollege samen. De provincies daarentegen moeten het met minder doen. De Provinciale Staten (wetgevende macht) en de Gedeputeerde Staten (uitvoerende macht) - beide opgericht door de Nederlandse grondwet van 1815 - blijven bestaan maar de Provinciale Staten (waarvan de leden trouwens niet echt verkozen waren maar aangeduid door de koning) worden niet meer samengeroepen. De Gedeputeerde Staten verzekeren intussen de continuïteit met - tijdelijk - volledige bevoegdheid. De eerste provincieraadsverkiezingen vinden pas plaats in september 1836.²

Het statuut van de gouverneur onder het prille Belgisch regime is typisch voor het compromis tussen centralisten en autonomisten. Hij krijgt een dubbele functie: vertegenwoordiger van de regering in het provinciebestuur én spreekbuis van de provinciale overheid op het nationale niveau. Benoemd door de koning staat hij theoretisch model voor de traditionele ‘checks and balances’ tussen nationale en provinciale overheid, maar in de praktijk is hij gewoon belast met het uitvoeren van de wetten en besluiten van de nationale overheid in de provincie.

De gouverneur staat in voor de handhaving van de orde en de rust waarvoor hij in noodgevallen de gewapende macht mag vorderen. Als gouverneur kan hij de zitting van de raad en de deputatie sluiten en kan hij besluiten van de raad opschorten voor consultatie van de regering. Hij is bovendien verplicht om beroep aan te tekenen bij de regering indien de raad beslissingen neemt buiten haar bevoegdheid of ten nadele van het algemeen belang. Hij treedt op als officier van de gerechtelijke politie tegenover zijn provincieraadsleden indien zij hun bevoegdheden te buiten gaan.

Aan de andere kant is de gouverneur ook nauw betrokken bij het provinciaal beleid: hij zit de deputatie voor, stuurt het voorbereidend werk bij de opmaak van de dossiers aan, en is belast met de uitvoering van de besluiten van de raad of deputatie.³ Tot daar de wet: de gouverneur is in essentie een (belangrijke) pion van de centrale overheid in de provincie.

De in Antwerpen belangrijke orangistisch gezinde opiniepers volgt die lijn. Voorafgaand aan de verkiezingen van 1836 stelt onder meer de Journal du Commerce d’Anvers, dé spreekbuis van de aanhangers van Willem I met een gematigd liberaal profiel, zich ook de vraag of de gouverneur in de toekomst prioritair de besluiten van de democratisch gekozen raad moet uitvoeren, of voorrang moet geven aan ministeriële besluiten die tegen de beslissingen van de raad ingaan. De krant toont zich een overtuigd supporter van het centralistisch argument en is wars van enige provinciale autonomie, gouverneurs moeten de wensen van de regering boven die van het provinciaal electoraat zetten.⁴

Dit leidt onmiddellijk tot zware druk vanuit de Katholieke Kerk bij de benoeming van gouverneurs en arrondissementscommissarissen. Zowel de regering als het koningshuis schuiven in de eerste decennia in hoofdzaak katholieke of conservatieve kandidaten naar voren⁵, maar op dit terrein groeit dan toch een zeker evenwicht dat in Antwerpen tot eind jaren 1880 standhoudt. Drie sterke liberale figuren vallen hierbij op, met name Charles Rogier (gouverneur van 1831 tot 1832 en 1834 tot 1840), Henri de Brouckère (1840 tot 1844) en Edward Pycke d’Ideghem (1862 tot 1887).

Op 29 september 1836 worden de Antwerpse provinciale kiezers voor het eerst opgeroepen. 4.748 mannen (anderhalf procent van de inwoners) voldoen aan de kiesvereisten. Er is geen opkomstplicht, dus niet iedereen komt opdagen. In totaal begeven zich uiteindelijk 2.059 kiezers of 43 procent van het kiezerskorps (de laagste opkomst van alle provincies) naar de hoofdplaats van hun kieskanton⁶ waar één of meerdere stembureaus (afhankelijk van het aantal kiezers in dat kanton) ter beschikking staan. Elke kiezer schrijft op zijn stembiljet - een willekeurig stukje papier dat hij zelf meebrengt of ter plaatse krijgt - evenveel namen als er te begeven zetels zijn. De voorzitter van het stembureau roept op een afgesproken uur een eerste keer de namen van de kiezers af waarna deze hun stembiljet aan het kiesbureau overhandigen. Tegen de middag volgt, indien niet iedereen bij de eerste naamafroeping aanwezig was, een tweede ronde. De notabelen die het stembureau voorzitten, tellen de stemmen in het openbaar waarna de resultaten per kiesarrondissement worden samengeteld. De kandidaten die een absolute meerderheid plus één stem hebben behaald, zijn in een eerste ronde verkozen, maar daarmee zijn niet alle zetels toegewezen. Een tweede ronde, de zogenaamde ballotage die al dan niet op dezelfde dag wordt georganiseerd, beslist bij gewone meerderheid over de resterende zetels. Direct na de telling worden de stembiljetten in het bijzijn van de kiezers verbrand.⁷

De 46 verkozenen verzamelen in het oude Bisschoppelijk Paleis aan de Antwerpse Schoenmarkt, waar de provincieraad tot halfweg de jaren 1970 zetelt. De twee bestaande partijen op dat moment, katholieken en liberalen, vaardigen respectievelijk 18 en 9 verkozenen af. Niet minder dan 19 verkozenen of een kleine helft zijn niet terug te brengen tot een van beide politieke kampen. Zij hebben een ‘neutraal’ profiel, zijn lokale figuren die in hun kanton het aanzien van de kiezers hebben verdiend en van wie men verwacht dat zij het bovengemeentelijk welzijn ter harte zullen nemen.⁸

De deputatie kleurt rood (toen nog de kleur van de conservatieven) met een lichtblauwe toets. Katholieken domineren de deputatie. Tussen 1836 en 1852 is het zowat fifty-fifty, waarna tot en met 1920 enkel nog katholieke politici de weg naar de deputatie vinden. De laatste liberale gedeputeerde van de negentiende eeuw, Edward Pycke d’Ideghem, wordt in 1862 gouverneur. Pas in 1921 wordt opnieuw een liberale gedeputeerde aangesteld, Edouard Van Regemorter uit het kanton Antwerpen, die vier jaar later het gezelschap krijgt van twee socialisten.

Aan de vooravond van de verkiezingen van 1836 had de toonaangevende Journal du Commerce d’Anvers het politieke belang van de verkiezingen reeds flink geminimaliseerd. “C’est après-demain qu’auront lieu les élections provinciales. Nous pouvons assurer qu’à Anvers, comme dans le reste de la province, bien peu de personnes prennent à coeur ces élections; le public ne s’en occupe pas c’est à peine si l’on en entend parler. Les listes mêmes publiées dans les journaux de cette ville, ne sont que l’oeuvre de quelques particuliers, qu’on ne peut regarder ni comme les représentants ou les organes d’une opinion ou d’un parti, moins encore de la majorité des électeurs.”⁹

Op 6 oktober 1836 vindt de openingszitting van de eerste provincieraad plaats en gouverneur Charles Rogier, de Luikse held van de revolutie, een van de stichters van de Belgische staat in 1831 en zelf een boegbeeld van de liberale factie, neemt het woord. Hij staat stil bij de onafhankelijk­heidsstrijd en brengt hulde aan de inzet van de leden van de Gedeputeerde Staten die tussen 1830 en 1836 tijdelijk het bestuur van de provincie op zich hadden genomen. Hij roept vervolgens de provincieraadsleden op om nu de verantwoordelijkheid voor het welzijn van de provincie op zich te nemen en hun taak aan te vatten. De ontsluiting van de provincie moet volgens Rogier daarbij centraal staan en hij roept op om werk te maken van de broodnodige openbare werken, i.c. wegenbouw en waterhuishouding. Over de provincieraadspolitiek is hij kort en bondig. Hij benadrukt het apolitieke karakter van de raad en stelt dat provincieraadsleden, liberaal of katholiek als ze zijn, maar één ding kunnen zijn en dat is “des représentants impartiaux de l’intérêt de tous”.¹⁰

Rogier mag dan een icoon en zwaargewicht zijn, het is duidelijk dat niet iedereen uit de provincieraad zich bij die politieke neutraliteit kan neerleggen, want zijn opvolger, Henri de Brouckère, moet amper vijf jaar later iedereen even herinneren aan het ordewoord van de eerste gouverneur. Bij de opening van de zitting van 6 juli 1841 benadrukt hij in sterke bewoordingen de nood aan een scrupuleuze scheiding tussen de werking van de provincieraad en de politieke overtuiging van de leden, inclusief de gouverneur. In het provinciebestuur is wat hem betreft geen plaats voor politieke tegenstellingen.¹¹

Deze stugge centralistische houding geeft uiteindelijk wel vorm aan de werking op het provinciale niveau. Gemeente-overschrijdende initiatieven en projecten zonder directe politieke connotatie, zoals wegeninfrastructuur, de aanleg van (buurt)spoorwegen en het trekken van kanalen, krijgen voorrang en aanzienlijke provinciale middelen. Geworteld in de belangrijke Provinciale Landbouwcommissies die Willem I had opgericht, komt ook de verstrekking van steun en subsidies aan de landbouwsector op de takenlijst te staan, op afstand gevolgd door provinciaal onderwijs, monumentenzorg, kunst en cultuur. Ook het onderhoud van de infrastructuur voor gerecht en eredienst valt onder de bevoegdheden van de provincieraad. Wie deze takenlijst overloopt en daar bevoegdheden met betrekking tot bijvoorbeeld onderwijs, landbouw en eredienst ziet staan, weet dat de intrede van de partijstrijd slechts een kwestie van tijd is.

De katholieke landadel en de bisschoppen nemen de eerste initiatieven en spreiden al vlug hun beschermende vleugels over de provincies. Nog voor de provinciewet een feit is, geven zij al een voorzet en bedienen hun kiespubliek. In de Moniteur van 7 mei 1834 wordt de beslissing om provincieraadsverkiezingen te organiseren op de vierde maandag van mei, gepubliceerd. De Moniteur preciseert ook waarom: dit valt in de periode waarin voor de landbouwers het minst werk te verrichten valt.¹²

De bisschoppen nemen in de daaropvolgende jaren resoluut het voortouw en gaan op alle kiesniveaus een actieve rol spelen. Op een vergadering van de bisschoppen te Mechelen van 31 juli tot 6 augustus 1838 wordt met betrekking tot verkiezingen de volgende procedure afgesproken: “Avant les élections, les doyens des paroisses qui composent le district électoral se réuniront chez le doyen du chef-lieu pour se concerter sur le choix des candidats. Les présidents des conférences s’informeront sur la valeur des candidats et communiqueront au doyen le résultat de leur enquête. Trois jours avant les élections, les présidents convoqueront une conférence extraordinaire”.¹³ Katholieke lekenorganisaties maken in die periode nog niet veel kans om in dit cenakel binnen te dringen en een partijapparaat uit te bouwen. De latere eerste minister en onbetwiste kopman van de katholieken, Barthélémy de Theux, probeert in 1842 via de Association secrète een eerste nationale partij op te richten maar vindt de bisschoppen op zijn weg die hun macht bedreigd zien. De Kerk is op dat moment nog niet klaar om een lekencomité boven of naast zich te dulden en geeft de voorkeur aan lokale machtscentra via de bisdommen, die onder meer via de plattelandspastoors een tegengewicht konden bieden voor de antiklerikale steden.¹⁴

De liberalen kijken uiteraard niet lijdzaam toe. Er zijn pogingen om kiesgenootschappen op te richten via de vrijmetselaarsloges, die in 1838 door de bisschoppen in de ban worden geslagen waardoor nieuwe pistes worden verkend. Antwerpen is hierbij een voorloper, zelfs een vreemde eend in de bijt, want er ontwikkelt zich vanaf 1832 al een zogenaamde liberale ‘coterie’ of actiegroep die helemaal los van de loges een programma probeert uit te werken. Tal van grote Antwerpse families zijn hier vertegenwoordigd, denk maar aan Jacobs, Loos, Veydt, Grisar en Pecher. Vanaf 1834 vinden ze in gouverneur Charles Rogier een leider, wat het verschil tussen zijn politieke overtuiging en zijn visie op de rol van de provincies nog maar eens dik in de verf zet. Op 26 mei 1846 wordt in Antwerpen een Association libérale opgericht, een maand voor de oprichting van een nationale liberale partij in Brussel. De eerste voorzitter van deze associatie is niemand minder dan gouverneur Rogier.¹⁵

In juni 1847 valt de laatste unionistische regering van liberalen en katholieken. Charles Rogier vormt een homogeen liberale regering en houdt grote kuis in de provincies. Hij ontslaat drie gouverneurs en twaalf arrondissementscommissarissen en kiest voor een duidelijke maar geleidelijke overgang naar een provinciebestuur met ‘betrouwbare’ centralisten uit beide strekkingen. De definitieve politisering van het provinciaal niveau is bij dezen ingezet.¹⁶

Een mooie indicator van de voortschrijdende politisering van het provinciaal niveau, is de aanwezigheid van niet-gebonden verkozenen, in 1836 nog goed voor bijna de helft van de zetels. Dit aantal neemt doorheen de daaropvolgende jaren stelselmatig af. In 1840 noteert de gouverneur er nog vijftien, in 1850 nog negen en in 1860 nog vijf. Vanaf 1870 bekennen alle verkozenen zich tot een van de drie partijen, katholiek, liberaal of, in het geval van Antwerpen, Meeting¹⁷ om later verder te versnipperen onder de nieuwe partijen.¹⁸

Betekent dit dan ook dat de opkomst merkbaar groter wordt? Dit is niet eenduidig. De cijfers stijgen in globo, gaan naar gemiddeld 50 à 60 % maar kennen tot 1892 (de laatste verkiezing met cijnskiesrecht) heel grote pieken naar zowel beneden als boven. Indien we de bijzondere verkiezingen buiten beschouwing laten - met andere woorden de verkiezingen ter vervanging van een overleden of verhuisd raadslid in de periode dat nog geen sprake was van opvolgers op de kieslijsten en waar soms geen 10 % van het aantal kiezers kwam opdagen - schommelt dit tussen 14 % en 93 %. Het hoogste cijfer wordt bijna altijd gescoord in de meer landelijke gebieden, het laagste cijfer traditioneel in de stedelijke kantons zoals Antwerpen en de verstedelijkte rand met bijvoorbeeld Wilrijk en Ekeren. Tal van andere factoren spelen hier ongetwijfeld ook mee, zoals de omvang van de kantonnale kiezerskorpsen en de eigenheid van de kantons. Bovendien zou het interessant zijn om vergelijkbare opkomstcijfers per kanton of arrondissement, verstedelijkt of landelijk gebied, bij gemeentelijke of nationale verkiezingen naast de provinciale cijfers te leggen. Buikgevoel zegt immers dat de provinciale verkiezingen altijd een ‘ondergeschoven kind’ zijn geweest, maar of dat in die negentiende eeuw cijfermatig ook zo was, kan een heel boeiende onderzoeksvraag zijn.¹⁹